我国由计划经济转入市场经济时，在部门行政法领域曾经有过这样的革命，曾经淘汰过大量的仅仅适合于计划经济的部门行政法典。
实践中，行政机关非但不会以法律认识错误减免处罚责任，同时也不需要做任何说理性回应，法盲几乎算不上是一个法律问题。民众不知垃圾应该分类，仍以往日习惯将各种垃圾混装而受处罚的行为，等等。
在未看到警告牌的情况下，误闯已公告禁止进入的区域。只是针对其情形，考虑是否减轻其责任而已。[45] 参见熊樟林：《论行政事前答复》，载《法制与社会发展》2019年第1期，第181-201页。举例而言，杀人是自体恶，即使实体法没有规定不能杀人，大多数人也都知道不能杀人。但是，由于这种将禁止错误置于故意之中予以理解的理论，容易导致对法律越是不关心的人，反而越有机会可以阻却故意，从而逃脱责任。
[21] 参见陈爱娥：《行政罚的违法性与责任》，载廖义男主编：《行政罚法》，元照出版公司2008年版，第99页。（b）行为人基于对相关法律的官方声明的合理信赖而实施行为，而该官方声明事后被认定为无效或者错误。三是机构并入型，即政府机构并入党的机构，使其成为后者的一部分，但对外保留或加挂牌子，如此次改革中将国家公务员局并入中央组织部，将国家新闻出版广电总局的新闻出版管理职责、电影管理职责划入中央宣传部，将国家宗教事务局和国务院侨务办公室并入中央统战部。
例如，作为党内法规的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》同时适用于党、政两类官员，有关行政问责制的研究不可能将其抛开。而按照党务、政务区分的学说，这些管理事项显然都属于政务的范畴。杨小军：《国法与党规关系》，《法学杂志》2017年第8期，第10-18页。尽管党政同责似乎撤去了长期以来党在面对执政合法性风险时的压力缓冲地带，但这种缓冲效应在实践中已经随着时间的推移逐步递减，而其带来的党政权责错配、党委权力过度集中、决策效能低下等弊端却日益严重且难以消除，党政同责的提出恰当其时。
(15)按照我国行政法理论，即便党政合设、合署机构以行政的名义行使行政权，也并不违背行政主体的一般原理。如果问责，则问责对象直指党的机构及其负责人，党委领导、政府负责的压力缓冲机制已无从谈起。
但是，中国共产党不同于以执政为最终目标的西方政党，党对国家的领导是全面领导，通过党的优秀分子进入国家机构中执掌政权，并非其领导国家的唯一方式。二、行政法的理论回应 (一)行政法学界的回应 本轮党政机构改革方案力度空前，甚至超出之前的社会预期。二是党政合署型，即一个机构、两块牌子、同址办公，部分领导班子成员交叉任职，部分内设机构同时承担党政两种职能，如纪检和监察机关、部分地区的党委教工委和政府的教育部门、部分地区的党委政法委和司法局。(44)参见熊樟林：《重大行政决策概念证伪及其补正》，《中国法学》2015年第3期，第284-303页。
在夏敏诉湖北省保密局一案中，一审法院以省保密局是省委办公厅下设机构不能成为行政诉讼被告为由裁定驳回起诉，而二审法院则以省委保密办和省保密局是两块牌子，一套人马为由确认被告适格，撤销了一审裁定。但如果否认其行政主体地位，这些行为是否需要接受行政法的调整？不服这些行为能否寻求行政救济？一系列棘手问题就会接踵而至。⑥肖钢、陈丽芳：《党政分开概念的演化》，《北京党史》2011年第6期，第59-61页。(38)那么，在中国，把这种类似于西方国家政务官所扮演的角色，换成执政党的若干组织——各级党委及其工作部门，以及在政府中设立的党组(党委)——来扮演，在功能上并没有本质不同。
(47)但在近年来我国兴起的各式各样的行政问责制中，行政问责的概念经常被不恰当地扩大为一切形式的责任追究，被认为是由多种内在逻辑各异的类型所组成的问责体系，(48)不但在问责事由中将很多法律责任纳入其中，在问责对象上也常常包括普通行政公务员。政治领导和思想领导是宏观层面的，指的是通过思想上的教育、号召和政治上方针政策的引领、指导，依托党的政治和思想权威，使包括各国家机关在内的全国人民统一理想信念。
而行政问责所指向的，应当是其作为该机关政治上(代表党)的负责人这重角色。朱程斌、李龙：《党内法规地位的法治辨析——从规范的角度分析》，《理论月刊》2018年第1期，第123-129页。
在新的历史时期，党适时提出国家发展和民族复兴的新目标，进一步巩固了党的领导地位。(19)但是，这样的责任分配机制在党的十八大之后发生了明显变化。④石泰峰、张恒山：《论中国共产党依法执政》，《中国社会科学》2003年第1期，第13-24页。(11)参见章剑生：《反思与超越：中国行政主体理论批判》，《北方法学》2008年第6期，第68-76页。关 键 词：党政机构融合/合并设立/合署办公/行政法 项目基金：本文是作者主持的中国政法大学钱端升杰出学者支持计划资助项目(DSJCXZ180416)的阶段性研究成果，并获得中国政法大学绿色发展战略研究院科研基金资助。在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公。
二是党政分离，执政党作为一个组织不直接介入行政过程。究其原因，党的组织虽然实际上主导着行政过程，但毕竟党政机构在形式上是分开的，因此行政法的理论和规范仍然可以保持自洽。
另一方面，无论是党政分开还是党政融合，针对特定的行政领域，党的机构都在事实上主导着行政过程，特别是在行政决策层面。(27) 三是立足党务、政务之别，尝试做出实质性的回应。
既有的行政法理论主张从形式标准入手，强调党政融合机构对外行使职权必须使用行政机关名义，但这仅解决了行政救济问题，并不能回应有关组织结构和权力运行中的新问题。党政机构融合有多种形式，合并设立或合署办公的表述尚不足以描述其形态的多样性。
首先，党政机构融合后虽然对外还拥有一个政的名义，但其实质仍是党主导的机构。因此，领导行政过程中的政治决策和法律执行两种活动，对于这些官员来说，是一个人分别扮演两重角色。按照这样的角色分工，即使在中国的某些领域，党政机构以合设、合署的方式融合到了一起，我们仍然可以从实质功能的角度，将其中党、政两种角色分工区别开来。如果我们按照实质标准将其纳入行政范畴，其形式上的主体与行政主体概念显然不相容。
至于执政党，按照经典的代议民主理论，执政的是党的成员而不是党的组织，在政府依法产生之后，执政党的组织便不再介入行政过程。许耀桐：《党内法规论》，《中国浦东干部学院学报》2016年第5期，第80-87页。
④宪法设定了国家权力的运行程序，执政党可以将自我意志输送进这个程序之中，但并没有立足于程序之外干涉程序运转的资格。另一方面则是在组织层面上设立党的机构与各国家机关相对应甚至结合起来，通过这些机构介入各国家机关职责履行的过程，但这种领导方式和宏观上的政治领导、思想领导并不属于同一层面。
(41)姜明安认为党内法规的作用领域一是执政党自身，二是执政党直接行使相关国家公权力，如党管干部、党管军队、党管意识形态等，三是执政党领导国家。(11)西方的行政主体概念建基于各主体独立的行政利益，其功能在于保障行政分权和自治，确认和保障国家、地方行政团体和公务法人的多元行政利益，在此基础上建构公共行政秩序、规范外部行政。
即使是在党、政负责人分任的情况下，将党的负责人或者党政两个负责人共同作为行政问责的主要对象，才更加符合这一制度的本质。另一方面，党政融合的机构改革也意味着党的机构不再回避责任担当者的角色。这部分党内法规的控权取向和公法的功能是相通的，我们应当承认其具有法的属性。至于是否需要将行政法上的一些传统概念予以修改，如将行政主体改为公法主体，将行政诉讼改为公权诉讼，将行政复议改为公权复议等，(39)笔者认为并非必要。
(一)关于行政主体 按照上述思路，党政融合的机构无论使用何种名义，只要其行为属于法律执行范畴，此时就是行政主体，其行政行为的做出就必须具备国家法上的依据，同时应接受司法程序的审查。一是搁置核心问题，即回避党政机构融合对行政法理论和制度带来的挑战，专注其他问题展开研究。
在此基础上进一步讨论党内法规在整个中国特色社会主义法治体系中的地位和作用等问题。学界对此次党政机构融合的改革极为关注，普遍认为对公法原理和公法制度冲击颇大，首当其冲的就是行政法，因为现有行政法理论和制度并没有将党在行政过程中的角色予以明确界定，也无法为党政机构融合之后产生的问题提供现成的解决方案。
第二，党政机构融合将冲击行政法渊源体系的独立性，并由此对行政行为的法律依据、行政诉讼的法律适用等产生连带影响。⑩参见朱光磊、周振超：《党政关系规范化与党的执政能力建设》，《中国党政干部论坛》2005年第1期，第14-17页。